留坝:对新时代乡村治理体制的创新与实践-汉中门户网
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 十九大报告提出了乡村振兴战略部署和加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的具体要求。但是,不管是自治、法治还是德治,都需要坚强有力的执行主体、农民群众的主动参与,以及可持续的制度化建设。那么,乡村治理的现状到底怎样?有什么问题?怎样解决?弄清这些问题,才能找着实现乡村振兴的基本出发点。

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一、乡村治理中的问题及原因分析

1.现状堪忧。十一届三中全会之后的30多年过去了,社会主义市场经济体制日渐成熟,但是在农村、尤其在贫困地区农村,小农经济仍然是农民的主要生产方式,适合中国农村的现代化市场体系没有建立,农民增收无望、农业萎缩,青壮年外出、农村凋敝,贫困人口问题成为痼疾。

2.乡村治理的主体责任人严重缺位失语。我国《村民委员会组织法》设定村民委员会(以下简称村委会)是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。按照这个设定,村委会应该是乡村治理的主体。但是,《村民委员会组织法》是以保障村民自治、推进农村基层民主为指导思想的,而农民的民主意识的培养和以村民自治为主要内容的农村基层民主化进程无疑是非常艰巨和漫长的。而且,十一届三中全会以后,绝大部分村的村级集体经济没有发展,集体经济极端薄弱,没有经济支撑,村委会在乡村治理中长期缺位、失语。所以,仅凭颁布一部《村民委员会组织法》,而罔顾广大农村仍然以小农经济为主要生产方式的事实,就认为我们已经或者可以实现真正意义上的村民民主自治,是一个超越发展阶段的、盲目冒进的判断。

3.村级党组织在乡村治理中的核心领导作用不能很好地发挥。《村民委员会组织法》规定村党支部应该在乡村治理中发挥领导核心作用。但是,现实中的村党支部只是一个政治组织,既不具备管理职能,也不具备经济职能,党支部在乡村治理中的领导核心作用很难得到发挥。

陕西省留坝县在打赢脱贫攻坚战役中,从解决小农户如何对接大市场的问题入手,创新了脱贫攻坚工作机制,引发了一场乡村治理机制的变革和创新。

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二、留坝的实践和经验

(一)赋权活能,把村级党组织在乡村治理中的核心领导作用做实

1.构建党支部领导下的“支村社合一”的制度框架。依托村支部建立扶贫互助合作社,由村支书担任扶贫社理事长,村主任担任副理事长,第一书记或驻村干部担任扶贫社监事(第三方)。同时,仍然是这套人马,成立股份制经济合作社,股份的构成主要是政府、村集体和村民,承担扶贫社的经济职能,

2.科学设定运营模式。扶贫社理事会不直接从事具体的生产经营服务活动,主要职能是组织协调、整合资源、管理专业队。扶贫社下设若干个专业生产队(组),分为生产经营和公益服务两大类。股份经济合作社承担生产经营类专业组的运营,组织能人大户领办(解决扶贫社缺人才的问题),承接上级的各类经济建设和生产项目,组织带领本村以贫困户为主的群众发展生产,享受分红。生产经营类专业队给村集体上缴管理费,就是村集体积累。公益类专业服务队负责实施文化活动、公益事业、公共服务等工作,所需费用从集体积累中补助解决。

(二)规范操作,把规矩立在前面

扶贫社制度创新的根本是给村级组织放权。在各种项目、资金投向扶贫社的同时,我们必须从源头上防范和控制村干部贪污腐败风险和资金运营风险。

1.严格执行“村财镇管”。扶贫社所有资本金及收入全部进入村级集体账户,由镇(街道)财政所统一管理,扶贫社留存现金每日不超过1000元。

2.严格干部行为规范,全力保护干部廉洁干事。制度要求:村“三委会”成员不得领办经营性专业生产队;不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用大型工程机械、农具等方式在服务队领取报酬。

3.规范资金收益分配。制定《留坝县村级扶贫互助合作社收益分配办法》,扶贫社收益按政府、村集体、村民的股份进行分配,在提取公益金、公积金后,经全体成员同意,向村民进行分配。

4.给扶贫社派驻监事。

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(三)政策支持,扶上马送一程

1.解决原始资本金。县上给每个扶贫社注入30万元原始资本金,成立村“扶贫互助资金协会”,解决群众发展生产缺乏资金的问题(农户信誉担保,单次借款不超过1万元),鼓励农户入股。留坝县75个村扶贫互助资金协会共发展会员6243户,其中贫困户入股1144户,有劳力的贫困户100%入股,占贫困户总数的60%。截至目前,贫困户从扶贫互助资金协会中借贷生产流动资金达424.8万元。另外,县上还给各扶贫社30万元贷款额度,作为扶贫社经济活动的流动资金,政府5%贴息。

2.推行项目代建制度。将30万元以下、工程技术简单的建设类、生产类项目,以委托代建的方式交由扶贫社组织实施,以短平快的方式增加集体和贫困户收入,增强干群信心。

3.扶持扶贫社做大做强。扶贫社培养各类农民技术员876名。

4.引导发展长效产业。农产品龙头企业的销售订单全部与扶贫社签订,由扶贫社组织群众生产,管控质量,提供合格农产品,企业给扶贫社支取一定的服务费(集体积累);培养懂市场、会管理、有技术的乡土人才,增强扶贫社自身的发展能力。

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三、留坝创新的主要成效

留坝一年多实践从11个试点村,到全县75个村全覆盖,再到汉中市委全市推广,全市已经有500多个留坝模式的扶贫社。我们的收获主要有以下几个方面。

1.提高农民组织化程度的目标得以实现。提高农民的组织化程度是让农民成为市场经济主体的必由之路。但是改革开放30多年来,到底靠谁来提高农民组织化程度的问题一直没有解决。现在大家公认的制度设置是依靠农村新型经济组织,最流行的是农业专业合作社和家庭农场。但事实上,各种私营性质的农村新型经济组织都无法真正成为提高农民组织化程度的担当者。因为逐利是它们的终极目的。某一课题组2014年历时2个月,对江苏、吉林、四川3省9县18个乡镇331个村500家合作社进行深度访谈。结果这500家合作社中,符合“所有者与惠顾者同一”的本质规定、可以称为真正意义上的合作社的,连一家都没有。

留坝的扶贫社是集体性质,它遵循市场规律,运用经济手段调节各种关系。比如,在市场主导的农业产业链中,扶贫社承担着不可或缺的重要角色:对上承接龙头企业的农产品销售订单,代言农户利益;对下与农户签订协议,组织群众生产,完成订单。并获得龙头企业支付的管理费作为集体积累,扶贫社把农民绑在产业链上,为农民提供产前、产中、产后服务,从而彻底改变了过去单个农户单打独斗、提篮小卖的生产方式。实现了小农户与大市场的对接。2017年,留坝县73个(覆盖全县75个村)扶贫社与龙头企业签定土鸡、土蜂蜜、食用菌等订单115笔,与贫困户签订合同1430份,订单生产生猪3886头、土鸡63857只、土蜂蜜34.34吨、香菇141吨,预计实现产值3800余万元,带动全县1318户3353名贫困群众人均增收3000元。

2.乡村治理水平大幅提高。扶贫社下设的公益性服务队负责对村庄的生产、生活的基础设施维护、组织文化活动、张罗红白喜事、倡导文明新风等。因为有不断增长的集体经济做保障,有包含经济利益关系的管理制度为约束,村级所有事务都得到了有效管理。目前,全县73个扶贫社组建卫生服务队、自来水管护队、文艺宣传队、红白理事会等各类公益性服务队共253 个。各村的水费、卫生费收缴标准,扶贫社的收益分红比例标准和方法都不一样,因为这是各村村民大会集体商议的结果。参与这些与村民息息相关的事物的决策搭建起了村民参与民主决策的通道,使农村基层民主有了实现的机会,新的村级事务管理平台全面建成。

3.基层党组织的核心领导作用得到充分发挥。扶贫社让党支部的日常工作与群众的生产、生活紧密结合,村党支部成了农村发展、农民致富的坚强的领导核心。一年半时间,全县扶贫社累计获得集体积累300余万元。同时,贫困户在扶贫社组织下人均增收2000余元,实现了贫困群众增收和村集体积累增长“双赢”。

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总结

1、扶贫社使村级党支部成为名正言顺的乡村治理主体。留坝扶贫社的经济属性部分---股份经济合作社除了村集体股份、村民个人股份外,相当一部分是各级政府的资源和投入,比如原始资本金、各种项目、技术培训资源等。这部分属于政府的资源和资产由村民委员会这样的村民自治组织管理显然不合适,由村党支部担负管理责任法理是顺的。

2、扶贫社实现了组织群众共同发展的目标。扶贫社是村党支部领导下的“支、村、社合一”的综合体。这个综合体集经济活动、社会管理、公益服务等功能于一身,承接各级政府、社会资源对乡村的投入,综合运用经济、民主、自治的手段,以满足社会弱势群体的发展为主,兼顾各个社会利益诉求群体,组织群众发展生产,增加收入,发展壮大集体经济,承担村级事务管理,从事公益事业,实现了团结带领群众共同发展的目标。

3、扶贫社赋予了村支部调动资源的权力,并且让权力在有效的制约之下安全运行,其实质是一种由村党支部主导下的新的资源配置方式的创新,这是经济体制和社会变革中的核心。扶贫社通过资源配置方式的创新,引发了农村组织方式、生产方式、治理方式和党建工作方法的一系列创新,也是社会主义市场经济体制下,欠发达、不发达农村地区实施有效乡村治理的大胆尝试。

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